Report on Abandoned Seafarers

上海海事大學彭宇博士(右)與AUS會長歐陽錦龍合照

與彭宇博士聚餐

海員被遺棄後港口國救助問題分析

彭宇 上海海事大學法學院 博士

1.背景

國際勞工組織于2014年4月11日,經由專門三方委員會通過了《<2006年海事勞工公約>2014年修正案》(以下簡稱《2014年修正案》),對執行“規則2.5–遣返”和“規則4.2–船東的責任”的守則進行了較大的修改,規定了被遺棄海員的救濟。

《2014年修正案》中對於被遺棄海員的規定成員國須確保懸掛其旗幟的船舶配備符合要求的財務擔保系統。財務擔保系統須向懸掛其旗幟的船舶上被遺棄的任何海員提供直接獲取的管道、充分的覆蓋範圍以及快速的財務幫助。

然而《2014年修正案》自2017年1月18日生效以來,海員被遺棄狀況並未好轉。根據IMO/ILO海員被遺棄案例資料庫統計,2017年1月18日-2018年8月31日共發生79件海員被遺棄案例,涉及海員1017人,高於2014-2016年總共51件的數量。上述79件海員被遺棄案例中仍有35件未解決,涉及海員444人。

截至2018年8月31日,上述13件爭議中的(Disputed)海員被遺棄案例中,全部案例進展天數都大於120天(4個月),最長的案例天數已達到549天。其中10件(76.9%)的船旗國《2014年修正案》已生效,平均天數433天。

有明確資訊的34件未解決的(Unresolved)海員被遺棄案例中,截至2018年8月31日,只有2件案例的處理天數小於120天(4個月),最長處理天數已達到575天。其中27件(79.4%)的船旗國《2014年修正案》已生效,平均處理天數也達到了320天。

由此可見,《2014年修正案》所希望達到的“向懸掛其旗幟的船舶上被遺棄的任何海員提供直接獲取的管道、充分的覆蓋範圍以及快速的財務説明”修訂目的並沒有達到行業預期效果。

2.問題分析

實際中,由於船旗國和港口國對於《2006年海事勞工公約》和《2014年修正案》生效階段不同,共有7種情況(詳見下表),不同情況下船旗國和港口國的處理海員被遺棄事件的法律依據存在著較大差異,容易出現法律衝突,給解決海員被遺棄問題帶來困難。

表 1 船旗國與港口國對《2006年海事勞工公約》和《2014年修正案》不同生效情況表

《2006年海事勞工公約》 《2014年修正案》
1 船旗國 × ×
港口國 × ×
2 船旗國 ×
港口國 ×
3 船旗國
港口國
4 船旗國
港口國 × ×
5 船旗國 ×
港口國 × ×
6 船旗國 × ×
港口國 ×
7 船旗國 × ×
港口國

對於第1、2、5、6等4種情況,由於《2014年修正案》對船旗國與港口國都未生效,不能依據財務擔保制度來解決海員被遺棄問題,需要依賴各成員國的如船舶優先權等制度的國內法來解決。

不同國家關於船舶優先權擔保的債權專案、受償順序、轉讓、消滅、時效問題的規定,存在著較大的差異,容易出現船旗國、港口國和海員提供國之間的法律衝突,對解決海員被遺棄問題帶來很大困難。

上述7種情況中第3、4、7種情況下,可以依據《2014年修正案》的財務擔保制度來解決海員被遺棄問題。但由於海員被遺棄的原因比較複雜,當船東出現破產或者其船舶發生事故而造成全損或推定全損時,保險人有可能由於賠付船員後無法進行代位求償,而造成其理賠積極性不高。即便保險人可以取得代位求償權在賠付海員後向船東進行追償,但保險賠付存在週期長,取證難度大等方面問題,造成船員的等待時間過長或無法得到賠償。

3.影響分析

海員被遺棄案件長期得不到處理或處理時間較長,不僅會對被遺棄海員及其家庭成員的身心健康造成危害,更重要的是還會對船舶通航安全、船舶污染海洋環境、港口營運效率、港口國監管工作和海運業形象等產生負面影響。

海員被遺棄後會使船舶長期停航在港口國泊位和錨地等通航水域,特別是發生海難事故後產生的海員遺棄事件,停航船舶會嚴重影響港口國水域的船舶通航安全,還會存在污染水域的風險。

海員被遺棄後使船舶長期停航在港口泊位和錨地時,會造成不合理地佔用港口資源,進而影響港口營運效率。

海員被遺棄事件會增加港口國主管機關的行政負擔。港口國主管機關處理海員被遺棄案件時需要涉及與多方面的協調,包括與海員、船旗國、國際組織、慈善機構、海員提供國(大使館或領事館)、媒體、財務擔保機構、海事法院等聯繫。

海員被遺棄事件有時也會增加港口國主管機關的財政負擔。港口國主管機關有可能需要墊付資金以保障被遺棄海員的基本生存需求,但在很多港口國並沒有相應法律依據能夠提供該筆資金。

海員被遺棄事件若沒有及時有效地得到解決,會造成包括年輕人在內的公眾對海運業的負面認識,不利於年輕人加入海員職業和留住在職海員,不利於海運業的可持續性發展。

4.建議

處理海員被遺棄事件是一個十分複雜的過程。港口國主管機關往往會面臨巨大的工作壓力,成為輿論媒體關注的焦點,稍有處理不慎不僅將延長處理事件的週期,也會使港口國容易遭受社會輿論的指責,造成社會大眾對海運業的負面理解。

在分析海員被遺棄事件不能得到快速有效解決的原因和總結港口國主管機關處理海員被遺棄事件的困難之處的基礎上,各港口國應分享國際上有效處理海員被遺棄事件的經驗和實踐,研究總結一份港口國主管機關能夠有效處理海員被遺棄後的工作指南,進一步保障海員利益、促進海上航行安全、防止船舶污染海洋環境和確保航運業的可持續性發展。